对《本案的行政强制措施违法吗？》一文的讨论
〖2012-4-19 14:59:50时〗 中国商标专网提供
【字体：
大
中
小
】【
发表评论
】
新闻来源：中国工商报 信息整理编辑：皓月
案情回放
2012年3月8日本版刊登了《本案的行政强制措施违法吗？》一文。文中所述案情为：2011年11月9日，A注册商标权利人到江苏省某县工商局举报，称当地某超市销售侵犯其注册商标专用权的白酒。某县工商局执法人员随即到现场检查，当场对涉嫌侵权白酒采取扣押的强制措施。2004年2月1日施行的《江苏省工商行政管理机关查封扣押行政强制措施实施办法》规定，查封、扣押行政强制措施不得超过30日，经分管负责人批准后可延长30日，所以执法人员于2011年12月8日履行了报批手续，对上述侵权商品延长扣押30日。2012年1月5日，某县工商局对当事人销售侵权白酒案调查终结，并告知当事人拟作出行政处罚决定：罚款5000元，没收侵权白酒。
由于2012年1月1日《行政强制法》正式施行，对于本案行政强制措施程序是否合法这一问题，执法人员产生争议。第一种意见认为行政强制措施合法。理由是，扣押强制措施是一个相对独立的具体行政行为，《行政强制法》不能对过去已生效的具体行政行为发生作用。第二种意见认为行政强制措施违法，应于2012年1月1日立即解除。作者同意此种观点，认为执法机关应在2012年1月1日书面告知当事人延长扣押的理由和期限。
讨论意见
（一）
笔者认为本案行政强制措施合法。理由是：
1.在本案中，某县工商局于2011年11月9日对涉案侵权商品依据《商标法》作出扣押决定，但鉴于该法及《商标法实施条例》均未明确规定扣押期限，且当时《行政强制法》并未生效，故该局依据《江苏省工商行政管理机关查封扣押行政强制措施实施办法》的有关规定，及时对上述侵权商品作出延长扣押期限30日的决定并无不当，符合合理行政的基本要求。
2.《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”此条体现了法不溯及既往的基本原则，该原则同样适用于行政法领域。就本案而言，《行政强制法》2012年1月1日才生效，而某县工商局早在2011年12月8日就作出延长扣押期限决定这一具体行政行为，根据法不溯及既往原则，该具体行政行为不应受《行政强制法》第二十五条第二款 “延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”的约束。
3.告知当事人延长扣押期限的决定及理由，属于行政强制措施程序问题。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）在“关于新旧法律规范的适用规则”这部分规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”但要注意的是，适用该部分规定的前提条件是“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后”。在本案中，当事人销售侵犯A注册商标专用权白酒的违法行为发生时间以及某县工商局作出延长扣押期限决定这一具体行政行为的时间，均在《行政强制法》生效以前，不符合上述前提条件要求。因此，即使当事人提起行政诉讼，法院在审查延长扣押期限决定这一具体行政行为的合法性时，也不可能将《行政强制法》作为判断依据。(袁夕康)
（二）
在本案中，工商机关于2011年11月9日根据《商标法》的规定，对涉嫌侵权白酒采取了扣押强制措施，并于2012年1月5日，将拟作出的行政处罚决定告知了当事人。《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”《商标法》没有规定实施行政强制措施的期限，因此应遵守《行政强制法》第二十五条的规定，但是《行政强制法》于2012年1月1日才生效，这就产生了《行政强制法》实施前采取的强制措施在该法生效后如何适用的问题。笔者认为，处理这一问题应遵循法不溯及既往的原则。《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法不溯及既往的意思是，法律对它生效前实施的行为没有约束力。具体到本案，工商机关在2011年11月9日采取的扣押强制措施延续到2012年的，其扣押期限应从2012年1月1日起算，超过2012年1月30日还需扣押的，才需要办理延期审批和依法告知当事人，不能用《行政强制法》关于查封、扣押的期限规定来约束其生效前的行为。本案工商机关采取扣押的强制措施不仅符合当时的法律规定，而且符合《江苏省工商行政管理机关查封扣押行政强制措施实施办法》的要求，所以本案的行政强制措施不违法。
需要指出的是，在当时法律没有规定实施强制措施期限的情况下，《江苏省工商行政管理机关查封扣押行政强制措施实施办法》对此作出了规定，是一种限制权力、规范行政权力行使、保障管理对象合法权益的措施，是对法律规定的措施的完善，符合法律精神，不与法律相抵触，是有效的。当然，不能将该办法等同于法律，《行政强制法》实施后，该办法与《行政强制法》相抵触的规定自然无效，不应继续执行。(谢华琪)
（三）
笔者认为此案的行政强制措施是合法的。
1.法律的溯及力，是指法律施行后，对生效前的行为是否适用的效力。如果适用，表明有溯及力；如果不能适用，就是常说的法不溯及既往。目前我国在法律溯及力上采用的是世界各国常用的从旧兼从轻原则，即新法原则上不溯及既往，但新法对行为人处罚较轻时，则适用新法。因此新法只有在特殊情况下才溯及既往，但必须在具体法律条文中作出明确规定。在时间效力问题上，《行政强制法》仅在第七十一条规定“本法自2012年1月1日起施行”，并未就该法有无溯及力作出规定。因此，笔者认为该法无溯及力，不能对过去实施的行政强制措施发生效力。
2.从案情看，该案执法人员采取扣押措施依据的是《商标法》，而《商标法》对扣押的期限没有具体规定。因此，在《行政强制法》生效前，该扣押措施的合法性毋庸置疑。原文作者认为，截至2012年1月1日，该扣押措施已超过30天，执法机关应当按照《行政强制法》第二十五条第二款“延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”的规定，在这一天告知当事人延长扣押的理由和期限。笔者认为此举不妥。该案的行政强制措施于2011年11月9日实施，至2011年12月9日已满30天，而根据《行政强制法》第二十五条的规定，延长扣押的审批和告知都应当在强制措施满30天之前；至2012年1月1日，该强制措施实施已逾50天，此时再告知延长扣押的期限和理由，事实上为事后告知，反而会给执法机关的工作带来诸多困扰。
3.笔者认为，《行政强制法》出台的主要目的，就是为解决当前一些行政强制措施久拖不决的问题。如以该法无溯及力为由无限期推迟对采取强制措施对象的最终处理，也有违立法本意。笔者建议对该法实施前实施的查封、扣押强制措施，应当尽快作出最终处理；可将2012年1月1日作为起算点，最多不超过60日。(缪卢珊 孙春阳)
（四）
笔者认为此案的行政强制措施不违法。
根据《立法法》第八十四条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，原则上不溯及既往。《行政强制法》第七十一条规定“本法自2012年1月1日起施行”。根据《立法法》第八十四条确定的法不溯及既往原则，《行政强制法》对2012年1月1日前发生的行政强制措施没有约束力。
在本案中，某县工商局对涉嫌侵权白酒采取扣押的强制措施发生在2011年11月9日，依据的实体法是《商标法》，而《商标法》并没有关于扣押期限、延长扣押期限、延长扣押决定告知当事人的相关规定，而且当时和本案有关的程序性法律、法规中，也没有对扣押期限、延长扣押期限、延长扣押期限告知当事人的相关规定，因此，某县工商局在2011年11月9日采取扣押强制措施未违反相关实体法和程序法的规定。30日后，即2011年12月9日，某县工商局虽然没有将延长扣押期限的决定告知当事人，但此时《行政强制法》没有生效，因此，某县工商局未告知当事人延长扣押期限的决定也未违反相关法律规定。
2012年1月1日起实施的《行政强制法》第二十五条对查封、扣押期限作了明确规定，目的是提高行政效率。另外，行政机关在执法实践中还要考虑到《行政强制法》生效前、后采取的强制措施可能对当事人产生不同的影响。因此，笔者认为，基于效率和公平正义的原则，行政机关在《行政强制法》生效前实施查封、扣押的强制措施，并延续到2012年1月1日之后的，也必须在合理的期限内（最长不得超过60日）查清事实并作出处理决定。(刘济英 张魁隆)
（五）
笔者认为本案的行政强制措施违法，应当及时作出解除查封、扣押措施的决定。理由如下：
1.工商机关在行政执法中采取的查封、扣押等行政强制措施，本身不具有确定性，是为了让工商机关进一步查清事实，为下一步的行政处罚作准备。行政强制措施最终一般有三种处理结果：一是依法没收侵权商品，二是依法销毁侵权商品，三是依法解除。在本案中，某县工商局采取的查封、扣押措施以及延长查封、扣押期限均发生在《行政强制法》施行前，法不溯及既往。但问题是2012年1月1日《行政强制法》施行后，案件仍然处于调查阶段，查封、扣押措施也处于延续阶段，在这个时候的查封、扣押措施应当受《行政强制法》的调整。《行政强制法》第二十五条第二款规定：“延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”需要注意的是，规定中是“应当”而不是“可以”，“应当”是必须做，“可以”是可做可不做，做与不做由执法者自由裁量。
2.即使某县工商局按照《行政强制法》的规定履行了延长查封、扣押的告知义务，仍然应当解除查封、扣押的强制措施。在本案中，某县工商局于2012年1月5日，告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容（罚款5000元，没收侵权白酒），并告知当事人依法享有陈述、申辩权。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十二条第五款规定：“自当事人签收之日起三个工作日内，或者办案机关挂号寄出之日起十五日内，或者自公告之日起十五日内，当事人未行使陈述、申辩权，也未作任何其他表示的，视为放弃此权利。”也就是说，如果当事人在1月5日当天签收，某县工商局作出处理决定的时间，最早也只能在2012年1月10日以后。因为2012年1月7日和8日是法定节假日，不是工作日应当扣除，三个工作日的截止日期是1月10日。但2012年1月10日以后作出的处理决定，已经违反了“延长期限不得超过三十日”的规定。《行政强制法》第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。”同时，根据《行政强制法》第二十八条第（四）项的规定，查封、扣押期限已经届满的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押措施的决定。因此，某县工商局即使在2012年1月10日以后作出处罚决定，也是无效的行政处罚决定。(夏绩惠)
（六）
笔者认为本案的行政强制措施违法。
2012年1月1日生效的《行政强制法》第二十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。”可见，《行政强制法》生效前实施的强制措施，在该法生效后仍未解除且未超过60日的，法律、行政法规对查封、扣押的期限无另行规定的，其查封、扣押的期限应适用《行政强制法》有关30天加30天的规定。同时，应当将延长查封、扣押的决定书面告知当事人并说明理由。符合期限和履行告知二者缺一不可。
结合本案，某县工商局于2011年11月9日依据《商标法》实施扣押的强制措施，2011年12月8日履行了对侵权商品延长扣押30日的报批手续，也就是说，这次强制措施应当到2012年1月7日正好届满60日。因此，某县工商局在2011年12月8日强制措施届满30日时，履行了对侵权商品延长扣押30日的报批手续，符合《行政强制法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等有关法律、法规的规定。
在2012年1月1日《行政强制法》生效前，《商标法》没有对扣押期限作出规定，也没有要求将延长查封、扣押的决定书面告知当事人并说明理由，因此，这次强制措施在2012年1月1日之前都是合法的。在2012年1月1日《行政强制法》生效后，某县工商局应当依据该法的规定将延长扣押的决定书面告知当事人并说明理由，同时，无论是否作出处罚决定，都应当在2012年1月7日届满60日时依法解除强制措施，这样才符合《行政强制法》的规定。
在本案中，某县工商局在2012年1月1日《行政强制法》生效后，没有依据该法规定将延长扣押的决定书面告知当事人并说明理由，所以强制措施程序违法。(申鹏飞)
信息分享：